Kilpailuttaminen ja valvontapainotteisuus lisäävät kuntalaisten hyvinvointia
Kokoomuksen Talouspoliittinen Seura KANNANOTTO
18.4.2006
KILPAILUTTAMINEN JA VALVONTAPAINOTTEISUUS LISÄÄVÄT KUNTALAISTEN HYVINVOINTIA
Kunnallisen hyödyketuotannon enentyvä kilpailuttaminen ja siihen osittain liittyvä hankintalain uudistus luovat osaltaan pohjaa sekä kasvavalle yritystoiminnalle että lisääntyvälle hyvinvoinnille. Markkinoiden avautuminen johtaa kuntalaisille verovaroin tuotettavien hyödykkeiden määrän lisääntymiseen sekä laadun ja saatavuuden parantumiseen. Se mahdollistaa myös uusien innovaatioiden nopeamman käyttöönoton ja sitä kautta tuottavuuden nopeamman kasvun, jolloin kuntien verovaroille saadaan enemmän vastinetta.
Sitä vastoin ei ole perusteltua säilyttää kunnan suojattua monopoliasemaa hyödykkeiden tuotannossa, koska se on omiaan jarruttamaan kehitystä. Kunnan toiminnassa tulee ensisijaisesti huomioida yksittäisen kuntalaisen etu - ei kunnan oma vakiintunut tuotantojärjestelmä. Tämä tarkoittaa, että kuntien toiminnassa tulee enemmässä määrin painottua hyödyketuotannon suunnittelu ja valvonta, eikä niinkään oman tuotantokoneiston ylläpitäminen sen itsensä vuoksi.
Uudella hankintalailla on keskeinen merkitys yllä mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi. On monella tavoin tärkeää, että monen kokoiset yritykset ja muut yhteisöt työntekijöineen pääsevät kilpailemaan tasavertaisesti yhteisesti kustannettavien hyödykkeiden tuottamisesta. Samalla on huolehdittava siitä, että kilpailuttamiseen liittyvät eri prosessit eivät itsessään muodostu viranomaisille taloudellisesti ja hallinnollisesti liian raskaiksi.
Kokoomuksen Talouspoliittinen Seura katsoo, että kuntia on kannustettava kilpailuttamaan toimintojaan. Uudessa hankintalaissa tulee asettaa kilpailutettavien hankintojen arvolle mahdollisimman matalat kynnysarvot. Laissa on myös edistettävä tuotteiden ja palvelujen hankintahintojen ohella laadun varmistamista. Menettelytavat on säädettävä yksinkertaisiksi ja valitusoikeus on rajattava siten, ettei se muodostu järkevän toiminnan esteeksi.
Lisätietoa: KOTAn puheenjohtaja Ari Konttas 050 3389 745, Ari Konttas
LIITE: Taustamuistio
--------------
TAUSTAMUISTIO
KILPAILUTTAMINEN JA VALVONTAPAINOTTEISUUS LISÄÄVÄT KUNTALAISTEN HYVINVOINTIA
Maailman muuttuessa myös kuntien toimintaan tulee välttämättä muutoksia. Toimintaympäristön asettamiin uusiin vaatimuksiin voidaan suhtautua joko reagoimalla vasta jälkikäteen pakon edessä tai toimimalla itse aloitteellisena muutosvoimana. Jotta kunnat voisivat itse aktiivisesti vaikuttaa muutosten suuntaan, niille on luotava uusia visioita ja päämääriä. Tähän liittyviä aiheita ovat viime aikoina olleet muun muassa kuntien rakenneuudistus, tehtävien uusjako valtion ja kuntien välillä, kuntien konsernikirjanpito, kuntademokratian kehittäminen, sekä tässä käsiteltävät kunnallisen hyödyketuotannon kilpailuttaminen ja siihen osittain liittyvä hankintalain uudistus.
Kuntien tehtäviä kannattaa kilpailuttaa
Kunnilla ei ole itseisarvoa vaan ainoastaan välinearvo. Siksi niiden toimintoja ei pidä sementoida kertakaikkisesti; ovathan niiltä aiemmin poistuneet jo sellaisetkin palveluhyödykkeet kuin huutolaismarkkinat ja vaivaistalot. Ääripäinä voidaan pitää toisaalta kuntien lakkauttamista kokonaan, toisaalta niiden kehittämistä hyödyketuotannoltaan täysin omavaraisiksi ja riippumattomiksi maolaisiksi kansankommuuneiksi. Monessa suhteessa järkevin vaihtoehto on kuitenkin sellainen välimuoto jossa kunta kilpailuttaa hyödyketuotantonsa ja pyrkii itse keskittymään kuntalaisten tarpeiden kartoittamiseen ja verovaroilla ostettavien hyödykkeiden laadun valvontaan.
Toiminnot joita yhteisö ei kykene itse tuottamaan kilpailukykyisesti kannattaa ostaa muulta yhteisöltä. Yritysten, kuntien ja muiden yhteisöjen ei ole tehokasta hajauttaa resurssejaan monenlaiseen tuotantoon, koska skaalaetua ja ydinosaamiseen keskittymistä hyödyntämällä kyetään hoitamaan tuotanto kustannustehokkaammin. Toimintojen hankkiminen siihen erikoistuneilta yhteisöiltä luo ja on useilla aloilla jopa edellytys sille, että syntyy kysyntää ja tarjontaa - siis todellisia markkinoita. Tämä puolestaan luo hyvinvointia.
Tuottaessaan tilaamansa hyödykkeet itse kunta toimii tosiasiassa monopolin tavoin ollen paitsi hinnan ja usein jopa määränkin asettajana. Tästä seuraa useita haittoja olkoonkin, että kunnan "omistajia" ovat kuntalaiset itse. Monopoli ei ole yhtä motivoitunut järkeistämään toimintojaan kuin aidossa kilpailussa toimiva tuottaja. Monopoli johtaa myös pienempään hyödyketuotantoon ja vähentää siten hyvinvointia. Lisäksi toimiessaan kaksoisroolissa - sekä töiden tuottajana että niiden valvojana - kunnan tuottama laatu ei välttämättä ole paras sillä rahalla saatavissa oleva. Siksi kuntien olisi syytä säilyttää itsellään tuotannon monopoliasema vain sellaisilla toimialueilla - kuten kaavoituksessa ja rakennusvalvonnassa - joilla se on demokratian kannalta välttämätöntä. Tosin niilläkin aloilla voisi ruuhkahuippuja ja muuta toiminnan kankeutta auttaa ostamalla osan niihin liittyvistä käytännön suoritteista enenevässä määrin ulkopuolelta.
Tilaaja- ja tuottajavastuiden eriyttäminen on omiaan parantamaan hyödykkeiden laatua, koska niihin kohdistuu tällöin kaksitahoinen valvonta: tilaajan vaatimusten ohella tuottajan omaehtoinen (mahdollisesti laatusertifioitu) laadunvalvonta. Kunnan toimiessa itse sekä tuottajana että valvojana, eli sekä tuotannon riskien kantajana että sen virheiden hyväksyjänä, saattavat poliittisten, taloudellisten, psykologisten ym. paineiden vuoksi molemmat valvontatehtävät tosiasiallisesti jäädä suorittamatta.
Eräs tuotannon järkeistämisen muoto on myös yhtiöittäminen. Sen avulla saatetaan kunnan hyödyketuotanto vertailukelpoiseksi muiden tuotantotapojen kanssa sekä lisätään tuotto- ja kulurakenteen läpinäkyvyyttä. Kunta itse voi käytännössä myydä tuotantoaan kuntalaisten lisäksi vain muille julkisyhteisöille. Kun kunta yhtiöittää toimintojaan on tuotantoa helpompi myydä myös kunnan ulkopuolisille markkinoille, josta esimerkkinä kuntien omistamat energialaitokset. Samaa konseptia tulisi soveltaa muihinkin hyödykkeisiin kuten sairaanhoitoon, rakennustoimintaan, kiinteistönhuoltoon, isännöintiin, puistojen hoitoon jne.
On parempi, että tuotanto hoidetaan kuhunkin alaan erikoistuneiden yhteisöjen toimesta - olivatpa ne kunnan itsensä tai muiden tahojen omistamia - sen sijaan, että kunta tuottaa itse monia hyödykkeitä.
Toimintojen kilpailuttamisen edut liittyvät ensisijaisesti työn organisointiin ja taloudellisten resurssien optimaaliseen käyttöön eivätkä siihen, että kuntien omat työntekijät tekisivät työnsä miltään osin huonommin kuin muiden yhteisöjen kollegat. Kilpailun tuoma parempi organisointi tuo päinvastoin helpotusta esimerkiksi sairaanhoidon ammattilaisten raskaaseen työtaakkaan. Yritykset kykenevät kevyemmän hallinnon ja nopeamman päätöksenteon ansiosta paremmin allokoimaan resursseja sinne missä niitä kulloinkin tarvitaan.
On myös oikeudenmukaista, että kaikki veroja maksavat yhteisöt ja niiden työntekijät saavat mahdollisuuden osallistua yhteisesti kustannettavien palvelu- ja muiden hyödykkeiden tuottamiseen. Yhtäläiset mahdollisuudet osallistua kilpailuun on eräs edellytys tämän oikeudenmukaisuuden toteutumiselle.
Työn tarjoajien lisääntyessä myös ammattitaitoiset työntekijät voivat enemmässä määrin kilpailuttaa työnantajiaan. Kilpailutilanteessa yritysten ja muiden yhteisöjen kannattaa sitouttaa työntekijöitään, hyödyntää heidän osaamistaan ja pitää huoli siitä että tietotaito siirtyy eläköitymisen yhteydessä seuraavalle työntekijäsukupolvelle. Tämä kaikki on omiaan vähentämään julkiselle sektorille ominaista pätkätöiden määrää.
On luontevaa, että kilpailuttamiseen ryhdytään viimeistään siinä vaiheessa ja sitä mukaa kun kunnan omat työntekijät siirtyvät eläkkeelle, vaikka kilpailuttamiseen siirtymisessä noudatettaisiinkin varovaisuutta. Toimintojen ostaminen muilta yhteisöiltä saattaa tosin aiheuttaa rahoitusongelmia Kuntien eläkevakuutukselle (Keva), joka toimii pääosin jakojärjestelmänä. Ne ovat kuitenkin ratkaistavissa muilla tavoin kuin palkatun kuntahenkilöstön määrää paisuttamalla. Keva voitaisiinkin esimerkiksi integroida osaksi yksityisten alojen eläkejärjestelmää, kuten tehtiin vakuutusyhtiö Eteran tapauksessa.
Julkisten hankintojen kynnysarvot alemmiksi ja valitusprosessit virtaviivaisemmiksi
Kunnan ei ole pakko kilpailuttaa tuotantoaan, mutta niin tehtäessä ovat kynnysarvon ylittävät hankinnat lain mukaan kilpailutettava avoimella tarjouskilpailulla, johon on vaihtoehtoisia ja erityyppisiä menettelyjä. Hankintalain uudistukseen liittyy muun muassa EU:n direktiivien mukaisia tarkennuksia näihin menettelytapoihin ja kynnysarvojen alentamisia. Hankintalain uudistusta ei pidä kuitenkaan nähdä vain yksittäisenä lainsäädäntöhankkeena jolla toteutetaan eräitä EU:n direktiivejä vaan se on kytköksissä moniin yhteiskunnallisiin rakenteisiin. Oikein muotoiltuna laki voisi merkittävästi edistää muun muassa kuntien toimintaa ja rahoitusasemaa, yritystoiminnan edellytyksiä ja jopa Suomen ja EU:n ulko- ja kauppapoliittisia tavoitteita.
Edellä on todettu, että kunnalle laissa määrätyt tehtävät ja muut kunnan tekemät hankinnat on mahdollisimman suuressa määrin kilpailutettava. Näin ollen uuteen hankintalakiin on syytä asettaa julkisyhteisöille mahdollisimman matalat kilpailuttamisen kynnysarvot. Tältä ja muilta osin on myös pyrittävä siihen, ettei hankintasäännöillä turhaan rajata ulos pienyrityksiä.
Hankintalaki yksinään ei kuitenkaan luo riittävää kilpailua ja verovarojen säästöä vaan on luotava sellainen asenneympäristö, että lakia ja sen henkeä noudatetaan myös käytännössä ja tosiasiallisesti eikä vain muodollisesti. Tähän liittyen on toivottavaa että julkisyhteisöt kilpailuttavat enenevässä määrin myös muita kuin vain lain vaatimia hankintoja. Jo nyt useat julkisyhteisöt ovat asettaneet itselleen lain vaatimuksia matalammat kynnysarvot. Normaali kilpailuttaminen on valitettavasti hallinnollisesti raskas ja kallis prosessi eikä siksi aina ole soveltunut sellaisenaan pieniin hankintoihin. Tähän on ollut eräänä ratkaisuna hankintaprosessin delegoiminen ja pienten hankintojen keskittäminen tarjoajien kilpailuttajina toimiville erikoisyhteisöille kuten Hansel Oy:lle. Lisäksi on odotettavissa että hankintaprosessit virtaviivaistuvat ja tehostuvat kun julkishallintoon tulee niihin erikoistuneita virkamiehiä. Joten siltäkään osin kilpailuttamista ei ole enää syytä jarrutella vaan edistää.
Toimiakseen hyvin hankintakilpailujen spesifikaatioiden on oltava asiallisia ja keskityttävä oleelliseen eikä syrjiviin teknisiin yksityiskohtiin. Erityistä painoa on asetettava sille, että hankintakilpailut ovat todellisia eivätkä vain näennäisiä. Jälkimmäiset ovat paitsi moraalittomia ja lain hengen sekä sen tavoitteiden vastaisia ja myös verovarojen ja yritysten kalliin ajan haaskausta. Asianmukainen kilpailuttaminen auttaa myös kuntien budjetointia ja talouden ennustettavuutta. Liittämällä hyödykkeiden elinkaariajattelu jo hankintakilpailujen ehtoihin saadaan esimerkiksi kiinteistöjen huolto hoidettua ja hinnoiteltua nykyistä paremmin.
Markkinaoikeuden ruuhkauttamista ja julkisten hankintojen kallista viivästymistä turhilla valituksilla voitaisiin jatkossa ehkäistä sopivin säädösmuutoksin. Hankintaprosessia ei pitäisi keskeyttää valituksen takia. Tulisi riittää, että kyseinen julkisyhteisö tuomitaan maksamaan vahingonkorvaus valituksen tehneelle taholle, jos oikeudessa ilmenee, että se olisi voittanut kilpailun. Markkinaoikeuteen valittamiselle voitaisiin säätää maksu, jonka saisi periä takaisin hävinneeltä osapuolelta, jos valitus menestyy.
Koska julkiset hankinnat ovat merkittävä osa kansantaloutta, ne tulisi hyödyntää myös osana valtion ja EU:n ulko- ja kauppapoliittista työkaluarsenaalia. Tällöin hankintakilpailuihin ei esimerkiksi olisi pakko huomioida tarjoajia joiden kotimaa ja hyödykkeitä joiden alkuperämaa eivät ole ratifioineet yhdenvertaiselle kilpailulle oleellisia kansainvälisiä sopimuksia, kuten Kioton sopimus.